شفافیت و مسئولیت؛ چالش اصلی شرکت‌های دولتی در اقتصاد جهانی

رویداد۲۴ | یادداشت از ندا کردونی، حقوقدان – در دو دهه اخیر، نقش شرکت‌های دولتی (SOEs) در اقتصاد جهانی به‌شکل چشم‌گیری افزایش یافته است. دولت‌ها اکنون حدود ۱۱.۷ تریلیون دلار از ارزش بازار جهانی را در اختیار دارند. در کشور‌هایی مانند عربستان سعودی (۸۳ درصد) و برخی کشور‌های اروپای شرقی (بیش از ۳۵ درصد)، سهم بالایی از بازار سرمایه در اختیار شرکت‌های تحت مالکیت دولت است. این واقعیت، الزامات و انتظارات جدیدی را در حوزه‌هایی، چون حاکمیت شرکتی، شفافیت، پاسخگویی و پایداری ایجاد کرده است.

در واکنش به این تحولات، کشور‌ها مقررات سخت‌گیرانه‌تری را برای نظارت بر فعالیت‌های شرکت‌های دولتی وضع کرده‌اند؛  ۵۲ درصد کشورها، SOEs را ملزم به افشای اهداف تجاری و غیرتجاری کرده‌اند؛ ۸۹ درصد کشورها، افشای معاملات با اشخاص وابسته را برای شرکت‌های بزرگ الزامی دانسته‌اند و ۸۶ درصد کشورها، گزارش‌دهی درباره ریسک‌های کلیدی و استراتژی‌های مدیریت ریسک را الزامی می‌دانند.

در ایران نیز وضعیت مشابهی مشاهده می‌شود؛ شرکت‌های تحت مدیریت دولت، به‌ویژه در حوزه‌های انرژی، نفت و گاز، پتروشیمی، بانکداری، حمل‌ونقل و زیرساخت، نقش پررنگی در اقتصاد ملی ایفا می‌کنند. در این راستا، اقدام هیأت وزیران در تدوین و انتشار «آیین‌نامه مسئولیت اجتماعی شرکت‌های تحت مدیریت دولت» را می‌توان گامی مهم به‌سوی شفافیت و پاسخگویی این نهاد‌ها ارزیابی کرد.

بسیاری از نظام‌های حقوقی و سیاست‌گذاری بین‌المللی، پیش‌تر تلاش کرده‌اند با ابزار‌هایی همچون دستورالعمل‌های نظارتی، چارچوب‌های استاندارد افشا، و شاخص‌های ارزیابی، رفتار این شرکت‌ها را هدایت و تنظیم کنند. از جمله، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) در راهنمای حکمرانی شرکت‌های دولتی ۲۰۲۴ بر ضرورت تدوین ساختار‌های مشخص در این خصوص تأکید کرده است.

آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران تلاش کرده است تا در دو سطح اصلی وارد عمل شود؛ اول تعریف مفاهیم و اصول بنیادین مسئولیت اجتماعی در شرکت‌های تحت مدیریت دولت و دیگری تعیین چارچوب‌های اجرایی، نظارتی و گزارش‌دهی برای ایفای این مسئولیت‌ها.

تعریف CSR در چارچوب ESG و دوری از خیریه‌محوری

در ماده نخست، تعریف نسبتاً جامعی از مسئولیت اجتماعی شرکتی ارائه شده است که بر سه محور حاکمیت (Governance)، اجتماع (Social) و اقتصاد (Economic) منطبق با الگوی ESG استوار است.

نکته قابل توجه، تأکید بر ذی‌نفع‌محوری و در عین حال پرهیز از رویکرد‌های خیریه‌محور و داوطلبانه است. آیین‌نامه تلاش دارد که مسئولیت اجتماعی را به‌عنوان بخشی از راهبرد اقتصادی شرکت و در جهت منافع پایدار آن نهادینه کند.

تقدم مسئولیت‌پذیری نسبت به مشارکت اجتماعی توسعه محور

در این ماده، هرچند عنوان آن به «مسئولیت اجتماعی در قبال جوامع محلی» اشاره دارد، اما تفکیک مهمی بین دو نوع رویکرد دیده می‌شود:

• مدیریت آثار منفی فعالیت‌ها (مسئولیت‌پذیری مستقیم)

• مشارکت توسعه‌محور در جامعه (مداخله مثبت)

نکته کلیدی، تقدم اصل پذیرش مسئولیت و پاسخگویی در برابر آثار منفی فعالیت‌ها بر اقدامات داوطلبانه است. عباراتی مانند «جبران خسارات»، «اصلاح رویه‌ها» و «جلوگیری از تکرار آسیب‌ها» در متن ماده آمده‌اند که نشان می‌دهد آیین‌نامه از سطح توصیه اخلاقی فراتر رفته و به سمت نظام‌های شبه‌حقوقی و الزام‌آور حرکت کرده است.

گزارش‌دهی و چالش متریالیتی پایداری

در ماده ۷ آیین‌نامه، الزام به افشای گزارش مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها در قالب بخشی مجزا در گزارش عملکرد سالانه مطرح شده است. این گزارش باید به حسابرس، بازرس قانونی و مجمع عمومی ارائه و در صورت‌های مالی نیز افشا شود. با وجود هم‌سویی نسبی با رویه‌های بین‌المللی، می‌توان به یک نکته کلیدی نقد وارد کرد:

محوریت با “اهمیت مالی” (financial materiality) در گزارش‌دهی، موجب غفلت از رویکرد “تأثیرمحور” (impact materiality) شده است؛ رویکردی که اساس متریالیتی دوگانه (double materiality) در استاندارد‌های جدید جهانی است. با این حال، اشاره آیین‌نامه به «استاندارد‌های پایداری حسب مورد» نویددهنده امکان توسعه این بخش در آینده است.

ضرورت تفکیک نقش‌های دولت در قبال SOEs

باید تأکید کرد که شرکت‌های دولتی به دلیل ماهیت دوگانه خود — فعالیت اقتصادی و ایفای نقش عمومی — نیازمند چارچوب‌های دقیق، شفاف و تفکیک‌شده برای تنظیم‌گری و حاکمیت شرکتی هستند. دولت‌ها در برابر چنین شرکت‌هایی هم لازم است سیاست‌گذار باشند (تعیین اهداف کلان)، هم تنظیم‌گر باشند (تدوین و اعمال مقررات) و همزمان مالک مؤثر و حرفه‌ای شرکت‌ها نیز باقی بمانند. ترکیب این نقش‌ها در یک نهاد اجرایی، همان‌گونه که متاسفانه در برخی مواد آیین‌نامه مشاهده می‌شود، می‌تواند منجر به تضاد منافع، تضعیف استقلال بنگاه‌ها و آسیب به منطق اقتصادی تصمیم‌گیری به ویژه در مسولیت پذیری و پایداری شرکتی شود. در صورتی که این تفکیک به‌درستی صورت نگیرد، نه‌تنها تحقق اهداف توسعه‌ای دولت در خطر خواهد بود، بلکه بهره‌وری، پاسخگویی و مشروعیت این شرکت‌ها نیز در نگاه افکار عمومی و نهاد‌های نظارتی زیر سؤال خواهد رفت.

در پایان، آیین‌نامه مسئولیت اجتماعی شرکت‌های دولتی گامی مثبت در مسیر شفافیت و پاسخگویی است، اما در صورتی به موفقیت خواهد رسید که با رویکرد‌های بین‌المللی در حال تحول همگام شود، نقش‌های سه‌گانه دولت به‌درستی از هم تفکیک شوند و الزامات گزارش‌دهی نیز به‌سمت آنالیز متریالیتی (تحلیل موارد مهم دارای اهمیت) و متریالیتی دوگانه و پاسخگویی واقعی به ذی‌نفعان حرکت کنند، آن هم نه هر ذی نفعی، ذی نفعان کلیدی این شرکت‌ها که مردم و نیروی انسانی هستند.